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在家門口接受普惠性學前教育

——學前教育專家談城鎮小區配套幼兒園治理

發布時間:2019-10-21 作者:本報記者 紀秀君 來源:中國教育報

繼中共中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)之后,今年1月,國務院辦公廳又印發了《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》(以下簡稱《通知》),部署開展城鎮小區配套幼兒園治理工作,引起社會廣泛關注。

國家為什么這么重視小區配套幼兒園治理?城鎮小區配套幼兒園到底是什么屬性?為什么必須提供普惠性服務?帶著這些問題,記者采訪了南京師范大學虞永平教授、遼寧教育學院羅英智研究員、北京師范大學洪秀敏教授、華東師范大學柳倩教授,以及南京師范大學學前教育政策研究中心劉穎和王海英教授。

    小區配套幼兒園治理為何如此重要?

是實現普及普惠目標、提升人民群眾獲得感的重要舉措

記者:《若干意見》專門用一定篇幅強調要規范小區配套幼兒園建設使用。《通知》部署開展小區配套幼兒園治理,是貫徹落實《若干意見》的第一個行動舉措。國家為什么要把城鎮小區配套幼兒園治理擺在如此重要的位置?

羅英智:開展城鎮小區配套幼兒園治理,進一步擴大城鎮普惠性學前教育資源,使城鎮幼兒園的布局更加合理,滿足老百姓就近、方便入園的需求,對構建廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系,實現學前教育普及普惠目標,切實提升人民群眾的幸福感、獲得感具有重要意義。

小區配套幼兒園治理,實際上是回歸本源,督促已有政策的落實。國家對城鎮小區配套幼兒園建設與管理的政策是明確的,已經有一整套的文件規定。早在1993年,建設部頒布《城市居住區規劃設計規范》,提出按照居住人口規模配套建設幼兒園。2010年,《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》又對城鎮小區配套幼兒園的規劃、建設、移交和使用作出了具體規定,并在此后部署實施的第二期和第三期學前教育行動計劃的文件中對貫徹落實工作提出具體要求。

但這些政策要求沒有得到很好的貫徹落實,在執行過程中仍然存在很多問題。主要表現在:一是應建未建。一些開發商在建設城鎮住宅小區時沒有按照要求和標準配套建設幼兒園,使得孩子在家門口無園可入;有些雖然建了,但未達到規模要求,只能滿足小區內部分適齡孩子的入園需要,不能就近入園的孩子家長非常不滿和焦慮,甚至因此上訪不斷。二是應交未交。一些幼兒園被開發商挪作他用,或沒有及時交付使用,形同虛設;有的或被出售、出租,辦成了高收費的營利性幼兒園,普通老百姓在家門口“不能上”“上不起”幼兒園,不得不舍近求遠,怨聲不斷。三是應管未管。對于小區配套幼兒園建設和使用的諸多問題,一些地方政府及其相關職能部門并未認真及時解決,使違規的既得利益者誤以為政策只是說說而已,不必當真;一些觀望者隨之效仿,使得問題不斷累加,漸成頑疾。

這次治理主要聚焦小區配套幼兒園規劃、建設、移交、辦園等環節存在的突出問題,表明了國家維護政策嚴肅性、嚴格依法依規辦事、攻艱克難的決心,也是政府應當做、必須做、能做好的事。

洪秀敏:部署開展城鎮小區配套幼兒園治理,充分體現了黨和政府回應老百姓“入園難”“入園貴”“入園遠”等煩心事,想人民所想,急人民所急,堅持以人民為中心辦教育思想。一是要讓小區內的幼兒“有園上”。確保規劃到位、建設到位,配建補全小區配套幼兒園,滿足業主就近入園、方便接送的需求,彌補拖延已久的民生欠賬。二是要讓小區內的幼兒“上得起”。確保城鎮小區配套幼兒園如期移交、如期使用,收費合理,辦成滿足民生需求的普惠性幼兒園。三是要讓小區內的幼兒在家門口就能“上好園”。加強城鎮小區配套幼兒園質量監管,使之成為辦園規范、保教質量優良,讓廣大家長安心、放心、滿意的幼兒園。

小區配套幼兒園到底是什么屬性?

公共屬性保障了居民享有公共教育服務的權利

記者:城鎮小區配套幼兒園涉及到城市居住區規劃、建設、管理等,問題非常復雜。要理清小區配套幼兒園的有關政策,我們需要了解城鎮小區配套幼兒園到底是什么屬性?

虞永平:小區配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園,是國家關于小區配套幼兒園發展的基本要求。這一要求的基本依據是小區配套幼兒園的公共屬性。充分認識小區配套幼兒園的公共屬性是理解國家小區配套幼兒園政策的起點。

小區配套幼兒園具有公共屬性。小區配套幼兒園是居住區的基本公共服務設施,無論土地是商業用地還是劃撥土地,無論建設經費是開發商自有資金還是居民購房經費,無論土地出讓協議中是否約定建設幼兒園,小區配套幼兒園的基本屬性都是公共性的。居民買房,一定會選擇考慮公共設施和條件。小區配套幼兒園作為公共設施必然會占用一定的小區居民公共空間,在一定程度上也影響了小區合理容積率,因此,應當為小區業主提供方便可及的服務。

小區配套幼兒園具有公共服務職能。小區配套幼兒園具有公共性,是滿足小區居民入園需要的公共服務設施,因而具有提供公共教育服務的基本職能。《中華人民共和國城鄉規劃法》明確規定城鎮的建設和發展,要優先安排幼兒園等公共服務設施建設。2018年頒布的《城市居住區規劃設計標準》則指出,五分鐘生活圈以上級別的居住區配套設施必須包括幼兒園。政府的政策和規章充分保障了小區學前教育功能的實現,保障了居民享有小區配套幼兒園提供教育服務的權利,也保障了教育公平。

政府監管是影響小區配套幼兒園公共性的決定性因素。由于多種原因,小區幼兒園的情況比較復雜,影響小區配套幼兒園發揮公共性的因素很多,其中最具決定性的因素是代表廣大人民群眾利益的政府。一方面,政府通過規劃審批和監督落實,確保小區配套幼兒園規劃到位,建設到位,不斷增加學前教育公共資源;另一方面,政府通過各種措施加強對各類小區配套幼兒園的規范管理,確保其公益普惠性質,確保其提供有質量的服務,彰顯其公共服務的屬性。

小區配套幼兒園為何必須普惠?

自身屬性與地域壟斷性決定了必須提供普惠服務

記者:這次治理要求將小區配套幼兒園辦成公辦園或委托舉辦成普惠性民辦園。小區配套幼兒園為什么必須提供普惠性服務?

劉穎:首先,小區配套幼兒園自身的公共屬性決定了它必須提供普惠性服務。其次,小區配套幼兒園的地域壟斷性決定了它只能提供普惠性服務。小區配套幼兒園是滿足老百姓就近入園的主要渠道,具有天然的地域壟斷性,是補齊學前教育短板,破解“入園難”“入園貴”問題的關鍵舉措,是實現公共服務均等化,讓老百姓共享發展成果的應有之義。再其次,小區配套幼兒園是否普惠直接影響了一個地方的資源供給和布局。隨著“全面二孩”政策實施,現有普惠資源的不足與社會需求的矛盾日益凸顯。但目前受城市土地的限制性因素影響,政府已很難在小區或者附近另外找地方來辦一所提供普惠性服務的幼兒園。可見,把小區配套幼兒園辦成普惠園是實現普及普惠目標的重要舉措。

如何確保舉辦者安心提供普惠性服務?

地方政府分擔辦園成本、提升教師專業能力

記者:小區配套幼兒園辦成普惠性民辦園意味著收費必須“親民”。舉辦者降低收費后,政府是否有扶持政策幫助他們分擔成本?如何確保舉辦者安心提供普惠性服務?

柳倩:在加大公辦園投入的同時,積極扶持、引導更多民辦園辦成普惠性幼兒園,是構建公益普惠學前教育體系的重要手段。《若干意見》要求通過購買服務、綜合獎補、減免租金、派駐公辦教師、培訓教師、教研指導等多種方式,支持普惠性民辦園發展。

小區配套幼兒園辦成普惠性民辦園后,將享有地方政府的各項扶持政策,具體主要包括兩類:一類是針對辦園成本的分擔政策。小區配套幼兒園委托辦成普惠性民辦園后,政府通過零租金、低租金、生均補助等方式予以扶持,政府分擔成本的部分增加了,家長的保教費就可以降下來,入園貴的問題才能有效解決。還有一類是針對教師專業能力提升的政策。幼兒園保教質量的關鍵是教師,有質量的教師必須有穩定的待遇保障,需要持續的專業引領。小區配套幼兒園辦成普惠性民辦園,各地在提高師資質量方面都有很多好的做法值得借鑒。一方面通過加強規范監管,確保民辦園舉辦者依法保障教師工資待遇,從源頭上有效穩定師資隊伍;另一方面,進一步加大教師培養培訓力度,在學歷進修、繼續教育培訓、職稱評審等方面將普惠性民辦園教師納入與公辦園教師同等考慮,派駐優秀公辦園園長和教師到普惠性民辦園,通過多種方式提高其教師專業能力,保障其向社會提供安全有質量的學前教育服務。

小區配套幼兒園普惠了,質量會下降嗎?

質量不僅不會下降反而還會提高

記者:某小區配套幼兒園原是引進國際課程的雙語幼兒園,每月3000元的保教費讓普通工薪階層難以負擔,最近小區居民收到一個好消息,幼兒園收費將會降到1500元。家門口幼兒園收費降低是件好事,但家長們擔心“一分錢一分貨”,收費降低質量也會降低。家門口的幼兒園普惠了,質量會下降嗎?

劉穎:事實上,降低收費不等于降低質量。讓家門口的幼兒園普惠,質量不僅不會下降反而還會提高。

費用之所以能下降是因為政府分擔了成本。原來的小區配套幼兒園收費高,一部分原因是因為租賃或購買成本占據了辦園成本的大部分。治理以后,小區配套幼兒園由政府舉辦公辦園或減免租金委托舉辦普惠園,這樣,園舍的租賃或購置成本省下來了。另外,政府還會為提供普惠性服務的小區配套幼兒園提供生均經費補貼、稅收優惠、派駐公辦教師等多種支持政策,分擔其辦園成本。

費用下降還因為普惠的小區配套幼兒園減少了家長不必要的支出。原來家長支付的高額保教費用,并不都指向有質量的服務。一些高收費園所將大量的成本用于修建豪華的校舍、購買精致但玩法單一的玩具、提供國學課和高爾夫課等讓人眼花繚亂但對幼兒長期發展無甚益處的“興趣課程”。建設普惠的小區配套幼兒園,將建立和完善機制,引導、約束財政經費和家長收費用于與兒童身心健康發展、與學前教育質量緊密相關的因素,擠掉過高的利潤。把不必要的成本去掉,也就能在保證質量的前提下降低收費。

實際上,治理小區配套幼兒園有利于質量持續提升。按《通知》要求,小區配套幼兒園依標準規劃和建設,教育行政部門全程參與,使得小區配套幼兒園的場地、園舍、設施等配置,為學前教育提供并不豪華但是質量良好的硬件設施。同時,對于建成的小區配套幼兒園,政府將組織專業力量對其管理能力、衛生安全、保教質量等進行長期的、過程性的監督管理和技術支持,改善軟環境,持續提升園所質量。

記者:有的家長認為,幼兒園教育和水果蔬菜一樣,“一分錢一分貨”,價格高的質量就高。怎么判斷幼兒園是不是高質量?高收費的幼兒園質量就一定高嗎?

劉穎:用價格來判斷質量是不科學、不恰當的,學前教育的高收費和高質量之間不能簡單畫上等號。高質量的學前教育是指能夠積極促進幼兒學習和發展的教育。在幼兒園中,教師合理的工資待遇、教師的資質、滿足幼兒身心發展需要的玩具和材料、兼具發展性和適宜性的課程、師幼之間積極而支持性的互動等,才是影響幼兒園教育質量關鍵因素。只有為這些關鍵因素提供了必要的經費支持,才有可能產生高質量的學前教育。

現實中,由于多種原因,一部分高收費的幼兒園并沒有在這些關鍵因素保證充足的投入。一是高收費可能更多用于與質量無關的“噱頭”。如果大部分支出用于與質量無關的要素,即使支出再多,對保證和提高質量也沒有幫助。二是高收費可能更多用于謀取利潤最大化。一些過度逐利的園所希望能迅速收回成本、獲取高額的利潤,他們可能會利用學前教育典型的信息不對稱特點,在家長看不見或看不懂的地方削減投入。三是高收費還可能成為一些開發商經濟收益的來源。高昂的收費中被開發商“分了一杯羹”,用于維持和提高辦園質量的經費就少了。

“一分錢一分貨”不適用于判定幼兒園的質量,低收費的園所也可能提供有質量的學前教育。

小區配套幼兒園會擠占民辦園發展空間嗎?

小區配套幼兒園普惠后會迎來新的發展機遇

記者:有人擔心這次治理工作會影響民辦園的持續發展,甚至最終導致民辦園退出歷史舞臺。小區配套幼兒園提供普惠服務是否會擠占民辦園發展空間?

王海英:這種擔心是不必要的,部分言論者過于夸大其詞。實際上,小區配套幼兒園普惠不僅不會影響民辦園發展,擠壓其生存空間,反而有助于促進其健康、可持續發展。

首先,民辦園不會退出歷史舞臺。《通知》清楚地要求:小區配套幼兒園辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園,并不是只能辦成公辦園。從2010年“國十條”,到去年出臺的《若干意見》,都把“堅持公辦民辦并舉”“大力發展公辦園、積極扶持普惠性民辦園”作為國家一以貫之的要求。因此,“民辦園退出歷史舞臺”之說根本不成立。

其次,轉為普惠園后會迎來新的發展機遇。小區配套幼兒園轉為普惠園后,將會面臨一個更加友好的、支持性的生態環境,具有多方面的發展機遇。普惠園的租金會降低或減免,減輕幼兒園的辦園風險與運行壓力;收費會更趨合理,家長的入園負擔有所降低,幼兒園的生源壓力會有所緩和;教師隊伍會更加穩定、更加專業化、更具幸福感;家園關系會更加和諧,彼此信任度會有所提高,最終營造一個安全、友愛、互信互賴的發展環境。

再其次,小區配套幼兒園辦成普惠園不會影響營利性幼兒園發展。小區配套幼兒園與營利性幼兒園屬性不同,服務范圍不同,兩者并不重疊。小區配套幼兒園具有公共服務屬性,要履行公共服務職能。而營利性幼兒園提供的是選擇性服務,可以滿足特定人群的個性化需求,遵循的是市場化運作與競爭性邏輯。《通知》中所強調的小區配套幼兒園不得營利,是引導小區配套幼兒園回歸本源,回歸公益普惠、公共服務的發展方向。有辦營利性幼兒園意愿的舉辦者,可以在小區配套幼兒園之外的空間繼續舉辦,滿足家長選擇性需要。

《中國教育報》2019年10月21日第1版 

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