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破體制機制桎梏

發布時間:2019-06-18 作者:張爽 來源:中國教育報

目前,京津冀教育協同發展已取得一定進展。三地建立起溝通交流機制,基礎教育領域通過混合所有、托管、加盟、網校、友好校等多種模式,開展合作辦學;相關政策規章制度相繼出臺;河北中小學教師異地培訓深入推進,對口幫扶工作持續展開;跨區域職業教育集團(聯盟)初步建成;京津冀高校協同創新機制初步構建,京津冀高校師生交流培養日漸頻繁。但是,當前京津冀教育協同發展仍存在突破性進展不顯著、運行機制不完善、區域內部發展不平衡、缺乏協同治理機制、可持續發展空間不足等問題。

如何解決這些問題?未來京津冀教育協同發展要突破的關鍵要素是什么?

突破傳統府際關系

京津冀教育協同發展屬于區域教育范疇,區域教育屬于區域性公共產品。在全國性公共產品供應不足或者無法滿足個性化需求的情況下,共同的需求和共同的利益將會驅使區域內或區域間聯合起來,共同設計出一套安排、機制或制度,并為之分攤成本。區域教育協同發展帶來了一種發展視角的轉換,即從以往“競合發展”向“融合發展”轉變。然而,區域協同發展與傳統行政邏輯在本質上具有矛盾之處。

在課題調研中,我們聽到不少來自京津冀三地政府和教育行政部門的意見。有受訪者談道:“京津冀三地目前針對協同發展都建立了相應的機制,專人負責,三地也開展了一些卓有成效的合作活動,但是因為國家層面的具體操作路徑一直沒有明確出臺,三地主要還是圍繞自己所轄區域做得多。同時因為三地在京津冀協同發展中所處位置不同,主動性也有差異,如果任由自由生長,很有可能消耗掉資源輸出者的熱情,國家層面應該盡快搭建一個機制,能夠超越三地各自范疇,實現頂層設計、資源配置和利益調控。”

中國傳統的公共行政管理是基于行政區劃的管理,地方政府間有嚴格的行政區劃邊界,現實區域發展中的合作實踐,更多的是在政府主導、行政力量推進、社會組織發育不成熟的情形下推進的。從京津冀一體化的進程來看,到目前為止發展仍主要來自中央與地方政府的強力推動,是一種自上而下的運作方式。這既是區域協調發展的推動力,同時又是阻礙其向縱深發展的制度瓶頸。因為這往往導致對地區利益協調的忽視,造成市場分割、政府功能碎片化、結構和職能不能互補,無法實現有效整合。區域治理的制度基礎和整體意識沒有真正形成,自組織能力缺乏支撐。此時,搶資源、要政策仍是協同的著眼點和出發點;堆疊式、搭積木式的發展思路仍占主導地位;地方政府間的協同治理機制不完善,各方缺乏信任、約束和激勵,導致合作成本大大增加,最終可能會違背合作的初衷,甚至帶來效率低下、重復建設等問題。比如,在調研中有受訪者談道:“河北省地方政府的統籌能力仍有待提高,因為地緣優勢,現在有很多河北的市、縣直接進京、津談合作,各自為政,目前到底有哪些區域完成對接、開展合作,河北省省級部門并沒有掌握相應信息和材料,更談不上統籌設計。”

因此,必須加強頂層設計,推進政府管理體制改革,轉變政府職能,重塑府際關系,創新區域管理運作機制。

構建網絡化復合治理機制

依據治理理論與新區域主義理論,京津冀教育協同發展的關鍵在于構建一個突破傳統府際關系的網絡化復合治理機制。地方政府通過多個重疊的跨地區協議網絡進行自愿合作,強調地區之間的橫向聯系,大區域“治理”可以自發實現。同時,不僅依賴地方政府的正式機構來進行協同發展,更關注建立政府與非政府組織以及其他利益相關者的協作機制,強調區域治理通過政策相關行動者間的穩定網絡關系來實現。

在網絡化復合治理機制的構建中,需要注意以下幾個方面:

中央層面成立超越地方政府層級的區域教育發展機構。中央政府的統籌規劃、功能定位、資源配置、監督評價是區域協同治理頂層設計的核心,成立高級別綜合性的議事協調乃至決策機構,是協調中央和地方各級政府以及企業、社會組織和公眾等相關者的利益關系,充分調動各利益相關者實現合作共贏的政治前提和制度保障。建立公開、公平、成熟的多層談判協商制度,順暢的信息溝通機制,保證了區域合作中參與各方的利益表達,在一定程度上減少了區域合作中的損耗。

在雄安地區建立國家級教育改革試驗區。突破現有體制機制桎梏,實現跨越式發展。在調研中,有受訪者談道:“雄安新區的確立為京津冀協同發展提供了一個聚焦點和抓手,雄安新區資源、政策等方面的突破或許可以為教育的跨越式發展提供一種可能。”國家級教育改革試驗區要緊緊圍繞雄安地區的戰略性地位,充分發揮先行先試的改革精神,及時回應京津冀教育協同發展的重點難點問題,激發內在活力,創造多種可能,為京津冀教育協同發展尋求多種模式,形成改革示范效應。

鼓勵地方政府間的行政協議和區域性立法,保障區域治理成果。區域規劃是推動聯合解決區域內部協同治理的方式,可以揭示區域問題并建立協商解決問題的平臺。三地教育行政部門可通過倡導方式成立松散型的協調協商組織,具體合作通過具有行政契約性質的行政協議來推動,具體的可以分為“決策—協調—執行”三個層面來實施。協作平臺可有多種形式,如政府聯席會、區域聯盟等。政府聯席會指區域內不同政府間的跨政府合作,主要指地方政府之間的資源聯合,不是具有獨立權威的能制定法律或捆綁決策的政府,主要職能是對整個區域的事務提出建議,也為一般性問題提供研究和討論的區域論壇。

優化政府主導的多元合作框架。在模式選擇上,突出功能中心,弱化行政中心,采取國家戰略統籌下的基于功能中心定位的多中心治理模式;提高地方政府的治理能力,關注區域內伙伴關系和網絡治理機制的形成;聚焦領域與需求,綜合運用行政管理、市場配置和社會網絡等方式,構建激勵相容的資源投入、協同合作、利益分配和制衡監督機制,強化區域內各級不同政府間的靈活合作。

規范私營部門、非營利性組織、公民個體參與區域協同發展、復合治理的合法性與程序。通過利益相關者管理將社會組織納入協同治理系統之中,構建政、商、民利益聯合體,推進跨區域治理的多元化實現。

強化區域文化共識。擁有高度信任關系的網絡將有助于降低交易成本,不必再依賴高層級的權力機構介入或通過正式制度來化解集體行動的困境。加強溝通,形成對基本問題求大同存小異的價值判斷。

(作者單位:首都師范大學教育學院、京津冀教育協同發展研究院)

《中國教育報》2019年06月18日第8版 

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